Finances publiques

Les objectifs de redressement des comptes publics ont été révisés à la baisse dans le programme de stabilité publié le 10 avril et sont devenus plus difficiles à atteindre compte-tenu des mesures annoncées le 25 avril par le président de la République.

Institut Montaigne - Par François ECALLE – 29 avril 2019

En effet, le produit des prélèvements obligatoires sera diminué du fait de la baisse de l’impôt sur le revenu (IR), même si les niches fiscales favorables aux entreprises sont réduites, et le respect des objectifs de maîtrise des dépenses publiques sera plus difficile. Les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020 devront préciser les modalités de la réduction de l’IR et des dépenses fiscales ainsi que les économies nécessaires pour atteindre les objectifs d’évolution des dépenses publiques. Il faudrait qu’ils améliorent la crédibilité de la trajectoire des finances publiques inscrite dans le programme de stabilité.

La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales de l’ensemble des foyers fiscaux devrait conduire à affecter de nouvelles ressources aux communes et à leurs groupements. Ce sujet n’est pas traité dans ce billet car il doit être replacé dans le cadre bien plus vaste et encore imprécis du nouveau mouvement de décentralisation annoncé par le président de la République. La décentralisation et le financement des collectivités locales feront probablement l’objet d’une loi spécifique.

1) Les objectifs de redressement des comptes publics ont été revus à la baisse

La loi de programmation des finances publiques de janvier 2018, toujours en vigueur, prévoit de ramener le déficit public à 1,5 % du PIB en 2020 et 0,3 % en 2022. Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019 a repris à peu près la même trajectoire d’évolution du déficit. Le programme de stabilité publié le 10 avril 2019 a ensuite révisé à la baisse cet objectif de redressement des comptes publics en prévoyant que le déficit sera encore de 2,0 % du PIB en 2020 et de 1,2 % en 2022.

Cette dégradation des perspectives d’évolution des finances publiques tient certes pour partie à une révision à la baisse des prévisions de croissance qui résulte elle-même pour partie d’un environnement international moins porteur. La prévision de croissance en volume du PIB était de 1,7 % en moyenne annuelle sur les années 2019-2022 dans la loi de programmation et elle a été ramenée à 1,4 % dans le programme de stabilité d’avril 2019. Le Haut Conseil des finances publiques considère que cette nouvelle prévision est raisonnable.

Cette moindre ambition résulte toutefois également d’une diminution de l’effort de réduction du déficit structurel (le déficit corrigé de l’impact des fluctuations de la croissance du PIB). La loi de programmation impose en principe une réduction du déficit structurel de 2,1 % du PIB en 2018 à 0,8 % en 2022, soit environ 0,3 point par an alors que les règles budgétaires européennes requièrent un effort annuel d’au moins 0,6 point dans le cas de la France. Le programme de stabilité prévoit néanmoins que le déficit structurel reviendra de 2,1 % du PIB en 2018 à seulement 1,3 % en 2022. A l’horizon de 2022, il est donc dégradé de 0,5 point de PIB par rapport à la prévision de septembre dernier alors que la charge d’intérêt de la dette publique a été révisée à la baisse d’au moins 0,3 point de PIB (cf. plus loin). Hors charge d’intérêt, la dégradation du déficit structurel est donc d’au moins 0,8 point de PIB (20 Md€).

En conséquence, alors que la dette publique devait revenir vers 91 % du PIB à la fin de 2022, elle ne diminue quasiment pas à cette date et reste très proche de 100 % du PIB (96,8 %) dans le programme de stabilité.

Les mesures annoncées par le président de la République en conclusion du grand débat national après la publication du programme de stabilité doivent être précisées dans les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020, mais il est très probable qu’elles contribueront à aggraver le déficit public. En effet, d’une part, les baisses d’impôt seront plus importantes, notamment en raison de l’allégement de l’IR ; d’autre part, si le recul de l’âge de départ en retraite constitue une nouvelle piste d’économies, les possibilités de baisse des autres postes de dépenses, notamment la masse salariale, sont devenues nettement plus limitées.

2) Les modalités de la réduction de l’impôt sur le revenu et des dépenses fiscales en faveur des entreprises devront être précisées

a) La baisse de l’impôt sur le revenu

Le président de la République a décidé d’alléger l’IR pour un montant qui pourrait être de l’ordre de 5 Md€. La loi de finances pour 2020 devra en préciser les modalités.

Plusieurs gouvernements ont déjà souhaité alléger l’IR de la « classe moyenne » et ont été confrontés au problème suivant. Le moyen le plus simple est de relever le seuil de la première tranche imposée du barème et/ou de réduire le taux d’imposition dans cette tranche, mais une telle mesure profite à tous les ménages et coûte donc très cher. Réduire l’impôt des contribuables les plus modestes de 500 € conduit à le réduire du même montant pour les 16,6 millions de foyers fiscaux imposés et coûte un peu plus de 8 Md€.

Pour limiter ce coût, la « décote » a été créée en 1981, souvent modifiée ensuite, et complétée en 2016 par une réduction de 20 % de l’impôt dû après décote. Le calcul de l’IR dans le bas du barème est ainsi devenu incompréhensible pour la plupart des contribuables. Ces dispositifs conduisent en outre à des taux marginaux d’imposition bien plus élevés que ceux du barème pour les contribuables modestes.

La première solution pour alléger l’IR consiste à continuer à agir sur la décote et la réduction d’impôt après décote. La baisse d’impôt pourrait alors être ciblée sur les 11,3 millions de foyers imposés dont le revenu imposable par part est inférieur au seuil de la tranche à 30 % (27 519 €), soit un gain moyen de 440 € par foyer. Le système fiscal resterait cependant illisible, et les taux marginaux d’imposition pour les contribuables les plus modestes resteraient très élevés.

Une autre solution consiste à supprimer la décote et la réduction de 20 % puis à reculer le seuil de la tranche d’imposition à 14 % et à réduire ce taux, ce qui simplifierait le calcul de l’IR et réduirait fortement les taux marginaux d’imposition des contribuables les plus modestes. Pour un coût de 5 Md€, il est possible de réduire d’environ 300 € l’impôt dû par les 16,6 millions de foyers imposés, sauf ceux qui actuellement payent moins de 300 € et pour qui l’impôt serait ramené à zéro. En proportion de leur revenu, le gain serait plus élevé pour les ménages modestes.

Il serait possible de financer cette mesure en avançant les seuils des tranches supérieures du barème et/ou en augmentant leur taux d’imposition ou en réduisant les dépenses fiscales attachées à l’IR, mais ce n’est pas la solution apparemment retenue, le Président ayant évoqué une réduction du coût des niches fiscales en faveur des entreprises.

b) La réduction des niches fiscales en faveur des entreprises

Le périmètre des niches fiscales en faveur des entreprises n’est pas clairement défini car la question se pose de savoir si les impôts indirects, notamment la TVA et la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), sont supportés par les ménages ou par les entreprises. Si on considère qu’ils pèsent sur les entreprises, des dépenses fiscales telles que la TVA à taux réduit sur les travaux d’entretien du logement (3,1 Md€ en 2018) ou la restauration (2,8 Md€) ou encore le remboursement d’une fraction de TICPE sur le gazole consommé par les camions de plus de 7,5 tonnes (1,1 Md€) pourraient être visés.

Toutefois, d’un point de vue économique, le coût de ces impôts est partagé entre les entreprises et leurs clients. Si l’objectif est d’éviter toute forme de hausse d’impôt pouvant réduire le pouvoir d’achat des ménages, une remise en cause des taux réduits de TVA semble devoir être écartée. La réduction des dépenses fiscales relatives à la TICPE qui profitent à certains secteurs économiques (transports de marchandises, taxis, agriculture…) serait plus proche de la cible visée (les niches en faveur des entreprises) et aurait un avantage certain en matière de protection de l’environnement mais elle poserait de délicats problèmes d’acceptabilité.

Les niches fiscales associées aux impôts sur la production, tels que la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises ou la cotisation foncière des entreprises ont un coût très limité (moins de 0,1 Md€ au total).

Il reste les niches fiscales relatives à l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) et à l’impôt sur les revenus des entrepreneurs individuels dont le coût total est de 33,4 Md€ en 2018. Il convient d’en déduire les 20,1 Md€ du CICE qui est supprimé en 2019, soit un total ramené à 13,3 Md€.

Presque la moitié de ce coût (6,0 Md€) est imputable au crédit d’impôt en faveur de la recherche. La baisse programmée du taux de l’IS jusqu’à 25 % en 2022 pourrait être avancée comme argument pour réduire ce crédit d’impôt. Toutefois, d’un point de vue économique, il s’agit d’une subvention à la recherche, sans aucun rapport avec le montant de l’impôt dû, et le soutien public à la recherche est une priorité. Il reste que les paramètres de calcul de cette subvention ont souvent été modifiés sans jamais trouver la formule la plus efficace, et pourraient de nouveau être ajustés dans l’espoir d’un meilleur ciblage.

La suppression de l’exonération d’IS au profit des organismes HLM (1,2 Md€) a été recommandée par la Cour des comptes mais le Gouvernement a préféré leur imposer une baisse des loyers tandis que lui-même diminuait les allocations versées à leurs locataires. Il est donc peu probable qu’il supprime ou réduise cette niche.

Les dépenses fiscales relatives à l’IS comprennent le coût de la bonification du prêt à taux zéro par les banques car il leur est remboursé par l’Etat sous la forme d’un crédit d’impôt (0,9 Md€). D’un point de vue économique, il s’agit donc plutôt d’une niche en faveur des ménages.

La réduction d’impôt en faveur des œuvres d’intérêt général (0,9 Md€) pourrait coûter beaucoup plus cher en 2020 en raison des dons versés pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris. A plus long terme, son coût pourrait être réduit en suivant les recommandations de la Cour des comptes qui en avait observé une utilisation parfois abusive dans un rapport de 2018.

La seule autre dépense fiscale relative à l’IS et supérieure à 0,5 Md€ est un dispositif exceptionnel de suramortissement de certains biens (0,7 Md€). Les autres niches sont nombreuses mais le coût de chacune d’elles est limité. Certaines ont un objectif d’aménagement du territoire (Corse, Outre-mer, zones de revitalisation…).

Au total, il est peu probable que le coût des niches en faveur des entreprises soit réduit de beaucoup plus que 1,0 Md€.

3) Les objectifs de maîtrise des dépenses publiques deviennent plus difficiles à atteindre et les économies nécessaires devront être explicitées

a) Des objectifs ambitieux de maîtrise des dépenses publiques, tenus en 2018, qui ont été maintenus dans le programme de stabilité

Le rapport économique, social et financier annexé en septembre 2018 au projet de loi de finances pour 2019 prévoit une croissance des dépenses publiques (hors crédits d’impôts) en volume (corrigée de l’inflation) de 0,6 % en 2019 puis de 0,5 % en 2020 et de 0,25 % en moyenne annuelle sur 2021-2022.

Une telle évolution traduirait une nette inflexion de la croissance des dépenses publiques car elle a été en moyenne annuelle en volume de 2,2 % dans les années 2000 et de 0,8 % sur la période 2010-2017.

Le résultat obtenu en 2018 – une baisse de 0,3 % en volume – est certes remarquable mais il résulte pour partie, comme en 2011 (0 %), d’une inflation plus forte que prévu lors du dépôt du projet de loi de finances (1,6 % au lieu de 1,0 %). En effet, les budgets sont votés en valeur et les outils de pilotage de la dépense permettent de ne pas les augmenter sensiblement lorsque l’inflation est plus forte. En outre, les prestations sociales ne sont indexées sur l’inflation de l’année N qu’au début de l’année N+1. Dans ces conditions, une inflation non anticipée une année donnée diminue le taux de croissance en volume des dépenses publiques.

Le résultat de 2018 tient également à des décisions qui correspondent à de véritables économies mais qui pourraient ne pas être reconduites : gel du point de la fonction publique et report de la réforme des grilles salariales, diminution du nombre de contrats aidés, réduction des aides au logement, gel des dotations de l’Etat aux collectivités locales, qui a conduit celles-ci à nettement ralentir la progression de leurs dépenses de fonctionnement.

La principale économie prévue en septembre 2018 pour 2020, qui représentait 3 Md€, était la désindexation partielle des prestations sociales, notamment des pensions de retraite. Or elle a été annulée par le Conseil constitutionnel pour un vice de forme et, pour être mise en œuvre, elle devrait être revotée avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Les autres sources d’économies étaient très peu documentées.

Les décisions prises en décembre 2018 se traduiront surtout par des recettes fiscales plus faibles que prévu en septembre, notamment du fait de l’abandon des hausses de la taxe carbone votées pour les années 2019 à 2022. S’agissant des dépenses publiques, les mesures annoncées consistent surtout à avancer dans le temps une hausse programmée, notamment celle de la prime d’activité.

Le programme de stabilité d’avril 2019 tient compte de ces mesures et semble retenir (ce n’est pas clair) que la désindexation partielle des retraites, à l’exception des plus modestes, sera revotée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, ce qui permettrait une économie de 1,0 à 1,5 Md€. Il paraît donc avoir anticipé la décision annoncée par le président de la République.

Il intègre aussi une économie substantielle sur la charge d’intérêt, de l’ordre de 5 Md€ en 2019 et 7 Md€ en 2020 (et sans doute plus au-delà de 2020), par rapport aux prévisions de septembre 2018. Celle-ci n’est pas vraiment une bonne nouvelle car elle résulte du fait que la BCE retarde la hausse de ses taux directeurs parce que les perspectives de croissance en Europe s’assombrissent.

Au total, le programme de stabilité prévoit une croissance en volume des dépenses publiques de 0,4 % en 2019, de 0,6 % en 2020 et de 0,2 % en moyenne sur 2021-2022. Cette progression diffère très peu de celle qui était prévue en septembre 2018.

b) Des objectifs plus difficiles à atteindre et des économies à expliciter

- Les prestations sociales

La conférence de presse du président de la République le 25 avril dernier ouvre une nouvelle piste d’économie avec le recul de l’âge de départ en retraite. Une augmentation d’un an du nombre d’annuités nécessaires pour obtenir une pension au taux plein permettrait de dégager une économie d’environ 5 Md€ sur la masse des pensions au bout de quatre ans si cette augmentation se faisait à raison d’un trimestre par génération. Le président a toutefois suggéré que la mesure envisagée pourrait prendre la forme d’une décote plus importante ou d’un recul de l’âge (67 ans) à partir duquel la décote ne s’applique plus.

Les modalités de cette mesure devront être précisées dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, ce qui permettra d’en chiffrer l’impact budgétaire. Il est fort probable que les économies ainsi réalisées sur les pensions de retraite seront mobilisées pour améliorer la prise en charge des personnes dépendantes, donc pour augmenter d’autres dépenses. Elles ne permettront donc pas de compenser la baisse de l’IR.

Les prestations sociales représentent 46 % des dépenses publiques et, hormis cette réforme du calcul des pensions, aucune nouvelle piste d’économie n’est ouverte. La réduction attendue par le Gouvernement des dépenses d’indemnisation du chômage du fait de la réforme de leur mode de calcul (1,0 à 1,5 Md€) est déjà inscrite dans le programme de stabilité. Le gel des fermetures d’hôpitaux, si elle n’interdit pas les réorganisations de services, ne peut que rendre plus difficile le respect de l’objectif national d’assurance maladie (ONDAM) pour 2020, que la loi de financement de la sécurité sociale devra expliciter.

- Les dépenses de personnel

La masse salariale des administrations publiques représente 22 % des dépenses publiques. Elle peut être réduite en agissant sur le salaire moyen par tête ou sur les effectifs de la fonction publique.

La politique salariale dans la fonction publique est marquée depuis 2010 par un gel quasiment ininterrompu de la valeur du point qui entraîne une forte dévalorisation des rémunérations des nouveaux entrants, les cadres en particulier, et a déjà obligé à multiplier les mesures catégorielles en 2017 et à engager une coûteuse réforme des grilles salariales. Aucune économie n’est envisageable à ce titre à l’horizon de 2022.

Le Gouvernement avait prévu la suppression de 50 000 postes dans la fonction publique d’Etat et 70 000 dans la fonction publique territoriale sur la période 2018-2022. Compte-tenu des gains de productivité permis par les nouvelles technologies et par des réorganisations des administrations, cet objectif pouvait être atteint sans remettre en cause la quantité et la qualité des services publics.

Cet objectif semble néanmoins avoir été remis en cause et il apparait en effet désormais très difficile de l’atteindre. S’agissant de l’Etat et de ses opérateurs, moins de 6 000 postes devraient avoir été supprimés sur l’ensemble des deux années 2018-2019 et une forte accélération des suppressions aurait donc été nécessaire.

Le projet de loi de réforme de la fonction publique prévoit certes d’importantes mesures pouvant faciliter l’atteinte de cet objectif : augmentation des indemnités de départ volontaire, extension des possibilités de recrutement de contractuels à durée déterminée, remise en cause des accords sociaux prévoyant une durée du travail inférieure à la durée légale dans les collectivités locales, déconcentration de la gestion des personnels…

Cependant, l’éducation nationale représente plus de la moitié des effectifs de l’Etat et la limitation du nombre d’élèves par classe ou le gel des fermetures d’établissements vont freiner les réorganisations nécessaires pour réduire les effectifs, enseignants ou administratifs. Plus généralement, la volonté exprimée par le président de la République de remettre plus de fonctionnaires « sur le terrain » ne peut que ralentir les restructurations et limiter la baisse des effectifs.

Plusieurs gouvernements ont déjà voulu dans le passé réduire les effectifs des administrations centrales. Si des efforts sont encore nécessaires, il ne faut pas en surestimer l’impact. De multiples rapports de la Cour des comptes dénoncent l’insuffisance des fonctions d’évaluation, de suivi, de coordination et de contrôle des politiques publiques dans les administrations centrales, par ailleurs de plus en plus sollicitées par le Parlement et la société civile pour leur fournir des informations et justifications sur les politiques publiques. Les comparaisons internationales montrent d’ailleurs que les fonctions supports de l’Etat ne sont pas plus coûteuses en France que dans les autres pays.

Les divers comités, conseils et commissions sont trop foisonnants et la réduction de leur nombre a déjà été fréquemment annoncée, mais ils répondent souvent à des besoins de prises en compte de l’opinion des multiples parties prenantes qui ne diminuent pas. De plus, les fonctionnaires mis à la disposition de chacun d’eux sont généralement très peu nombreux et les enjeux budgétaires sont très faibles.

Les « opérateurs » de l’Etat sont bien plus importants puisqu’ils emploient près de 500 000 personnes et dépensent plus de 50 Md€. Toutefois, environ la moitié de ces emplois et de ce budget sont affectés aux universités et aux organismes de recherche où les économies réalisables ne sont probablement pas très significatives.

Un récent rapport de l’Inspection Générale des Finances a montré que la durée du travail de 190 000 agents de l’Etat est inférieure à la durée annuelle légale de 1 607 heures sans justification particulière. Une hausse de la durée du travail permettrait de supprimer des postes sans remettre en cause le volume de services publics rendus, mais elle suppose d’engager des négociations avec les représentants du personnel qui ne permettent pas d’envisager un impact significatif dès 2020.

En tout état de cause, un des principaux enjeux de la loi de finances pour 2020 sera le niveau global et la répartition des effectifs de l’Etat et de ses opérateurs. L’évolution des autres dépenses de fonctionnement en dépendra pour une grande partie.

- Les transferts et les investissements

Les contrats passés par l’Etat avec les principales collectivités locales par lesquels il s’engage à maintenir ses dotations en contrepartie d’une limitation à 1,2 % par an de la progression de leurs dépenses de fonctionnement courent jusqu’à 2020. Cet objectif de modération des dépenses a été atteint en 2018 et il faut espérer qu’il le sera également en 2019 et 2020.

Les aides et subventions ainsi que les investissements des administrations publiques en faveur de la lutte contre le changement climatique vont probablement beaucoup augmenter à partir de 2020.

En effet, les principaux instruments à la disposition de l’Etat pour modifier les comportements des agents privés et réduire les émissions de gaz carbonique sont la taxation, la subvention, la réglementation et la mise en place de marchés de quotas d’émissions. Or la taxation semble avoir été abandonnée et les marchés de quotas ne peuvent concerner que les grandes entreprises qui y sont déjà soumises. Il reste donc seulement la réglementation et la subvention pour faire face à l’urgence climatique. Le projet de loi de finances pour 2020 devrait traduire les nouvelles orientations du Gouvernement en ce domaine.

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