Des retraités (image d'illustration). Crédit : AFP PHOTO PHILIPPE HUGUEN

Finances Publiques

Le ministre des Comptes publics, David Amiel, veut bouleverser la présentation des comptes de l’Etat pour mieux faire apparaître le vrai coût financier de la retraite des fonctionnaires. Voici comment

L'Opinion - 20 mai 2026 - Par Marc Vignaud

Actuellement, le taux de cotisation retraite de l’Etat employeur atteint 82,3 % du traitement hors primes des fonctionnaires, contre moins de 17 % dans le privé, ce qui conduit à donner une image surévaluée des sommes réellement consacrées aux différentes politiques publiques.

Une petite révolution culturelle se prépare. L’Etat s’apprête à modifier la présentation de son budget dès l’automne, afin de faire apparaître clairement le poids du système de retraites de ses fonctionnaires sur les finances publiques dégradées de la France. Et cela promet d'être explosif.

Le coup avait été préparé par Amélie de Montchalin au ministère des Comptes publics. Son remplaçant, le macroniste David Amiel, a repris la balle au bond. On peut dire qu’il a de la suite dans les idées : voilà des mois, voire des années, que ce proche d’Emmanuel Macron explique que les économies dans les dépenses publiques ne peuvent plus exclusivement être portées par l’Etat à travers des baisses de crédits dans les ministères et chez ses opérateurs.

Celui qui a été rapporteur de la Commission mixte paritaire parlementaire qui a permis d’adopter le budget 2025 est convaincu que c’est la dépense sociale qui pèse sur les comptes. « La réalité est que depuis les années 1970, 80 % de l’augmentation des dépenses publiques est liée aux dépenses sociales : retraites et dépenses de santé en particulier », a-t-il déclaré dimanche sur Radio J.

Fausses solutions

Pour David Amiel, tous ceux qui prétendent redresser les finances de la France en tapant sur les dépenses de fonctionnement de l’Etat, en augmentant les impôts sur les riches, ou en érigeant l’immigration en problème numéro un trompent donc les électeurs.

Que prépare-t-il pour le budget 2027 et à l’approche du débat présidentiel ? Pour le comprendre, il faut ouvrir le capot. Actuellement, chaque ministère supporte un taux de cotisation employeur exorbitant de 82,3 % (et encore plus pour certains) alors qu’il est inférieur à 17 % du salaire dans le secteur privé.

Ce choix ancien permet d’assurer l’équilibre financier des retraites des fonctionnaires au travers du Compte d’affectation spéciale Pensions (le « CAS Pensions », prononcez « casse » !), comme le prévoit la loi. La réforme à l'étude aboutira à réduire drastiquement ce taux qui n’a cessé de progresser depuis 2024 (74 %), grevant le budget réel des ministères consacrés aux différentes politiques publiques.

L’Etat continuera à équilibrer financièrement ses propres retraites, mais d’une manière différente. Il devra désormais verser une « subvention d'équilibre » à hauteur de plusieurs dizaines de milliards d’euros par an. Une façon de faire apparaître clairement le déficit lié aux versements des pensions publiques qui existerait sans cette perfusion du contribuable. Et donc de souligner le poids réel des retraites sur les finances françaises, même si le déficit public global resterait inchangé.

« L’objectif est de montrer, de manière plus transparente, qu’une partie des dépenses des ministères ne va pas aux services publics eux-mêmes, mais aux retraites », décrit un expert. Un tiers du budget total de l’Education nationale, de 90 milliards d’euros, soit 30 milliards, est ainsi consacré au financement des pensions des retraités en additionnant les cotisations employeur et salariales.

Taux de cotisation employeur

David Amiel et Sébastien Lecornu n’ont pas encore arbitré le nouveau taux de cotisation employeur qui sera retenu. Selon nos informations, cinq options sont sur la table, plus ou moins radicales. Chacune a sa propre logique.

La première consiste à faire cotiser l’Etat exactement au même taux que les employeurs privés, soit une division par cinq par rapport à la situation actuelle ! C’est la solution défendue bec et ongles par Jean-Pascal Beaufret. Voilà des années que cet ancien haut fonctionnaire de Bercy a pris son bâton de pèlerin pour convaincre les politiques que c’est la seule option réaliste. Son but : démontrer que le poids des pensions (publiques comme privées) est insoutenable pour l'économie française.

« Cela aurait le mérite de la simplicité », considère une source très bien informée sur ce dossier. Un tel choix ferait apparaître des subventions d’équilibre pour les retraites de la fonction publique d’Etat de 41,5 milliards d’euros, contre seulement 11 milliards de cotisations employeurs. Des chiffres glissés l’année dernière au détour d’une annexe du budget 2026 grâce à Amélie de Montchalin.

Mais tout le monde n’est pas d’accord pour réduire de façon si drastique le taux de cotisation de l’Etat. Aux yeux de Bercy, ce choix a l’inconvénient de ne pas tenir compte des différences de paramètres entre les retraites privées et publiques. Car les fonctionnaires ont une partie conséquente de leur rémunération versée sous forme de primes – beaucoup plus que dans le privé – sur lesquelles l’Etat employeur ne cotise pas.

La seconde option serait donc de faire cotiser l’Etat employeur au taux proposé par les experts de l’Institut des politiques publiques (IPP) dans une étude publiée en 2025. Ce taux serait fixé à 34,7 %. L’Etat devrait alors verser une cotisation d’équilibre estimée à 21,4 milliards d’euros en 2020, notamment à cause d’un rapport entre actifs et retraités bien plus dégradé que dans le privé.

Et parce que la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui gère le régime de retraite de base du privé, perçoit de l’argent en provenance de la branche famille, notamment pour financer l’avantage de 10 % sur les retraites à partir de trois enfants, alors qu’elle ne verse aucun argent pour les retraites d’Etat.

Comparabilité des dépenses

Jusque-là réfractaire à tout changement, la Cour des comptes s’apprête elle-même, dans un rapport prévu pour juillet, à proposer un nouveau taux de cotisation de l’Etat employeur. Les magistrats financiers reprendraient le raisonnement de l’Institut des politiques publiques en l’appliquant à une année plus récente, ce qui pourrait aboutir à un taux de cotisation supérieur à 40 %, ou encore un autre taux. L’inconvénient est que les taux de cotisation proposés par l’IPP et la Cour des comptes devraient être recalculés chaque année.

L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) aura aussi son mot à dire dans ce débat, puisqu’il prépare une actualisation de la comptabilité nationale pour 2030, comme elle le fait régulièrement dans le cadre européen.A cette occasion, il pourrait proposer un nouveau taux de cotisation de l’Etat employeur en coordination avec Eurostat, afin d’assurer la comparabilité des dépenses entre pays européens (et de l’OCDE). Le taux retenu deviendra la référence pour les comparaisons internationales des sommes allouées aux différentes politiques publiques, quel que soit le taux que le gouvernement retiendra pour la présentation de ses comptes. Il y aurait donc une certaine logique, pour l’exécutif, à retenir le même taux que l’Insee, même si rien ne l’y oblige.

Pour l’instant, le poids de ces dépenses consacrées aux différentes politiques est artificiellement gonflé par le taux de cotisation employeur exorbitant nécessaire pour équilibrer les pensions des fonctionnaires. Mais personne ne sait vraiment de combien la France surestime ses dépenses affectées à chaque domaine par rapport aux autres pays à cause du boulet du financement de la retraite des fonctionnaires.